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          拿什么拯救中國房地產業塌方式腐敗?

          徐奎松 · 2014-11-17 · 來源:民主與法制網
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            核心提示:13日,中央第五巡視組對浙江省調查巡視情況的反饋意見也在網上披露。值得注意的是,意見中首次挖出“一家兩制”的腐敗組合形式,并催生了“一窩黑”腐敗現象。

            抓老虎拍蒼蠅,中紀委、監察部網案情披露每日在連續滾動。進入11月份,到14日,又立案、調查、處理17期腐敗案。13日,中央第五巡視組對浙江省調查巡視情況的反饋意見也在網上披露。值得注意的是,意見中首次挖出“一家兩制”的腐敗組合形式,并催生了“一窩黑”腐敗現象。

            與此相呼應的是,早在10月25日十八屆四中全會上,中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山給出了一個驚天動地的概括,就是“塌方式腐敗”。塌方式腐敗是什么概念?是指某個區域、某個環節出現結構性損壞,程度上是毀滅性的。

            自2003年國務院頒發18號文件以后,加之各類開發區、實驗區開發政策的實施,中國的土地出讓領域、工程建設領域、招投標領域、小城鎮建設領域、房地產開發領域和銀行違規放貸領域等,出現了顛覆性擴張,貨幣加速流轉,但各類腐敗問題也相伴而生,像毛細血管傳遍政府各個職能部門。

            已梳理過的一批又一批腐敗案例仍在嗡嗡入耳:一是10月份國家審計署公布,2008年-2013年的6年間,地方政府總計約15萬億元的土地出讓金沒有明目,錢哪兒去了?沒人說的清。二是財政、銀行腐敗一齊上陣,財政部官員陳柱兵一人就克扣國家專項資金索賄2000余萬元,央視披露多家銀行伙同中介進行長期騙貸。究竟有多少人受騙?多少資金流入個人腰包?沒人查得準。三是自2000年以來14年間,抓出來的省部級大老虎已經超百,50%與房地產腐敗有關。十八大以后,67名央企高管大老虎被抓,38人為一把手,等等。

            長期以來,社會輿論一邊倒地批評開發商行賄各路官員。面對塌方式的腐敗官員,我們為什么不能再倒過來看問題呢?官員們是不是也在用手中的權力和扭曲的制度在引誘并賄賂開發商呢?

            14日,本網專訪了著名房地產專家、中國社會科學院工業所投資與市場研究室主任曹建海。他說,如果說我國土地征用制度不明確、不健全是造成政商共同腐敗的第一個大環節的話,那么,國務院各部委、各部門的制度安排不到位就是官員腐敗的第二個大環節。全國各個行業的發展都有國務院相關部委在把持,他們以發展和建設為主要責任,政績至上,而對設立的督查、監管、信息披露等環節看似面面俱到,實則如同虛設。從制度安排來看,他們注重大環節,淡化小環節。大環節的制度和法律條文基本齊全,小環節上卻十分空缺,而政商腐敗大部分是從各個小環節中插手,損公肥己。

            那么,土地與房地產領域都有哪些容易滋生腐敗環節呢?

            生地與熟地征用價格可私下交易

            我們一向知道,待開發的土地分生地與熟地,房地產開發商就是從這兩種土地中拿地。熟地包括正在耕種期間或可以耕種的土地,是由地方政府先征收,歸入政府門下后,再掛牌拍賣給開發商。生地是沒有開發的土地,包括房屋拆遷和未開墾的土地,由地方政府直接賣給房地產開發商。

            曹建海在接受本網專訪時說,生地存在非常多的不確定問題。開發商從政府手里拿地,一般采用兩套方式:一套是表面方式,也就是政府給出一個拿地基本價位,或者叫參考價位,但精明的開發商一般會通過各種方式避開。所以,這套方式是表面文章,很大程度上就是虛設;另一套方式就是私下交易方式,價格很低。開發商把壓下來的價格利潤拿出一部分賄賂了政府官員,很多生地都是這么運轉的,開發商在這個環節中賺取了暴利。這算是土地征用的第一個環節。

            第二個環節是開發商與拆遷戶的價格談判環節,也是個賺取暴利環節。曹建海打了比方說,一個住宅小區或一個村莊被劃定拆遷后,房屋拆遷價格不是由政府出面與拆遷戶協商,而是由一些非法組織以最低標準與拆遷戶討價還價,價格往往被壓得很低。這個過程中,開發商盡管也擔負著一定風險,但賺取的利潤還是很高很高。

            第三個環節,或者叫土地征用形式,是開發商先把生地以租賃的方式占了,等待政府開發用地的批文時機。曹建海比如說,近20年來,很多城鄉接壤區域、很多城市邊緣區域都存在這種形式。這些區域的特點就是土地經營權歸農民名下,租賃的手續簡單、容易接受且價格很低。反過來,開發商接手后的土地一旦被政府征用建設,其賺取的利潤更大,私下行賄交易的頻率就會更高。

            作為熟地拍賣,由于是政府公開招標拍賣,其行賄的概率比生地要好一些,這是第四個環節。曹建海說,但也存在腐敗,都是從招標、掛牌和拍賣三個環節中出現。招標中存在著違標和假標,掛牌中由于是政府給出招標價位,一般很高,一定程度上說就是指定某個企業,所以就存在著行賄問題。而拍賣中,很多時候政府并不一定選定出價最高的企業,可能會選擇第二或第三價位的開發商,這些也存在行賄的空間,但相對而言還是低的。

            第五個環節,是開發商征用農村的土地,其腐敗程度最為嚴重。曹建海說,我國從設立開發區政策規劃開始,到后來出臺的實驗區、綜合開發區、金融區、貿易區等等明目繁多的區域,占用了大量的農民土地。這些土地的使用、設計、規劃和實施均由地方政府操辦,政府在征用土地的時候,不是征求農民的意見,而是直接與村委會對接,甚至直接與村書記洽談。

            按照我國的黨政分工慣例,村支書負責政治、人事和黨政教育,村主任負責整個村務具體事項。但我國的農村實情卻不是這樣,大事小事都是書記說了算。所以,很多時候,村書記伙同村委一竿子領導采取假簽名方式,并沒有得到村民的同意,與政府與開發商私定土地買賣協議。這樣,村委會就把熟地交給地方政府,生地交給開發商。

            曹建海說,農村的土地占用與城市的不同,每一次占用都是一大片一大片的。所以,村官的貪污數字往往很大?,F在,隨意抽查一個已經開發過了的村級土地開發區,村官的腐敗幾乎是100%的概率,只要查出村官的貪污,順藤摸瓜,肯定能查出鄉鎮一級、區縣一級包括市級政府官員的連帶性腐敗,很多群體腐敗都來源于此。

            開發商的能耐到了腐敗政府文件的程度

            開發商拿到土地以后,就進入規劃、建設和銷售環節。

            第一個環節就是規劃環節,開發商很容易改變規劃用途。曹建海說,按照制度規定,開發商自拿到土地的時候,也就是政府土地規劃批文到手的時候,土地用途等事項規定的明明白白。但開發商有通天的本領,會游說土地主管部門。理由有多種,從我們多年的調研情況看,大多數開發商會以拿地價高,依次推高房價,不利于房價的調控為說辭,說服政府官員改變批文規劃,最終拿到修改后的方案。

            這樣就能達到修改建筑容積率的目的,本來是2倍,它可以擴大到4倍、6倍。長期以來,開發商們都在這么做。在這個環節中,名義上是打報告,白紙黑字,寫得明明白白,但私下里開始行賄,慣用暗渡陳倉之手段??陀^地說,這個環節的腐敗還不算是嚴重的。

            最嚴重的環節是修改土地的規劃用途,這個又算是一個環節。開發商往往是以工業用地名義拿地,使用時卻改成商業用地和住宅用地。工業用地價格較低,商業用地和住宅用地價格較高。曹建海說,具有土地修改權力的往往是市長、常務副市長和土地規劃局局長。從我們已經立案、調查和定案的腐敗官員中看,土地規劃局局長和相關官員。沒有幾個是不出事的。工業用地往往是掛牌的比較多,與拍賣相比,定價比較低,行賄的概率較低,但開發商得到一個土地修改批文,送給修改批文官員幾套房屋是很容易的事。

            第三個環節是建設環節。曹建海說,開發商要先找設計單位進行勘察、設計、施工等工序。在這個環節,私人對私人一般行賄不會太多,相對還是比較市場化、比較公正。等房屋建設到具備預售條件的時候,如果得到審批提前預售,開發商就會得到太多的好處。為達到這個目的,開發商就會賄賂各級建委的主管市場銷售部門。

            在房屋建設過程中,涉及到消防部門、電力部門、水利部門等,都要進行行賄打點。不行賄、不打點就通不過。最后,進入驗收環節,都是政府部門驗收,進行質量評價等等,這么多環節開發商都要進行賄賂。

            另外還有金融與財政環節。開發商要開發房屋建設用地,首先要獲得資金的支持,要向銀行貸款,要獲得理想的貸款數額和貸款低利率,就要賄賂銀行主管行長。

            所以說,房地產的每一個領域和環節都存在著腐敗。而這些行賄的成本最終都算進房價里面,否則,房價不會這么高的。

            從開發商資金輸出成本角度看,也是第四個環節。曹建海說,一方面是向政府提交土地出讓金成本,是必須上交的凈資本;一方面是賄賂官員的資金成本,伸縮幅度較大。房地產行業有個不成文、但都在遵循執行的暗律,就是賄賂的資金成本占房屋銷售額的20%左右,這是非常高的一筆成本。

            他舉了個例子,說前幾年西安房地產業發生一起房地產商集體對抗政府的事件。西安政府要求房地產開發商把房屋銷售利潤保持在10%左右,開發商集體反對。理由是10%的利潤開發商根本不掙錢,30%左右毛利才能保住微薄的利潤。

            原因是,政府在給開發商核算利潤的時候,算得是明帳,沒有包含賄賂成本。而開發商必須把賄賂成本算進去,但又不能明說,這就是事件持續僵持的原因。直到有人私下把賄賂帳算給政府官員聽了以后,西安政府才撤銷10%的規定。

            曹建海進一步說,我們可以算一筆總賬。拿2013年來說,國家統計局統計,2013年全國房屋銷售額是8.14萬億人民幣,再乘以20%,約等于1.63萬億人民幣,這也是去年一年中開發商的行賄數額。中國房地產業從2003年開始,國務院出臺了18號文件,由國家住宅建委牽頭取消了以經適房為主體的房地產開發政策,同年房地產進入高速建設時期,市場放大,價格一路上漲,直到現在。從2003年到2014年的11年間,按照國家統計局的統計核算,全國的房屋銷售額是41.32萬億人民幣,乘以20%,就是約8.26萬億人民幣的賄賂額度。實事求是講,這個數字只是賄賂總量中的九牛一毛而已,所以,腐敗程度非常嚴重。

            國家應立即改變其土地征用政策

            房地產腐敗為什么這么嚴重?主要問題在哪兒?板子該打誰?

            曹建海指出,房地產腐敗為什么這么嚴重?主要問題在哪兒?主要是土地產權不清楚,土地征用政策不對路。

            比如說,農村的集體土地經營支配權本應該歸村民所有,但實際是變成村委書記和村長負責制,村民的意見都被村書記代表了。所以,村書記就可以很隨意地代村民簽署土地使用權,甚至截留土地使用金。

            城市的土地本歸國家所有,但實際上變成了地方政府所有。而地方政府是有相關的個別官員在支配,某種程度上說,就是一個官員或幾個官員在支配著土地使用權。

            還有一個更大的問題是,我國的行業法律、法規都是國務院各個主管部門制定的。每個政策從制定初始看都很完善,很到位。然而,一旦實施經過實際操作后,問題都出來了。明顯的特征就是都從自身的利益出發,制定的目的就是保留審批權。審批是真的,具有控制權。其他像審查、監管和信息披露等事項都是虛的,實際上根本就沒有起到把關的作用。只要給錢都是順風順水,不給錢什么都過不去。這樣就把開發商錘煉成了賄賂高手,他哪個部門都接觸,什么角色的官員都要打交道,這樣的層層關卡再不開化的商人也會磨出行賄靈氣來。

            主管土地和房地產的各個部門都有紀檢部門,但出了問題都采取大事化小,小事化了的方式,不愿意往上級部門上報。執法部門和房地產監管部門的監管,名義上都有,都是虛的,沒用的,每個部門都想不作為還要撈好處,都想吃唐僧肉,中國土地征用和房地產也除了這么多大問題,板子應該打誰?最終誰都打不著,沒人承擔這個責任。

            經濟體制改革很重要。曹建海說,農村集體土地產權改革更重要,要進行改革,應該與國有土地保持平等的權力。其次,應該嚴格限制土地征用這個工具。

            他建議,征用土地最好有國家來審批,各級地方政府部門在有土地征用需求時,上報國家,國家同意后,方可征用。農村土地的征用,也應征得國家同意后,由農民自己與土地征用主管部門直接交易?,F在是地方政府和農村村委會直接壟斷了這個交易,形成獨買獨賣,從中獲取利益。由于土地產權不清,形成土地歸地方所有,地方官員支配的局面,太多的地方政府部門和太多的官員又從中分食。

            曹建海最后指出,中國要保護好耕地,嚴格禁止占補平衡的做法。占補平衡是目前中國一個非?;闹嚨耐恋刂脫Q方式?,F在的做法是,先占一塊可耕地,再開肯一塊非耕地,也就是生地,有些新開墾的生地簡直就是石頭地或鹽堿地,從中可以進行面積置換。這個領域的問題非常嚴重,弄虛作假,從中滋生的腐敗形成一種組織性的腐敗,大量的國土部門都已經參入其中,已達到了登峰造極的地步。

            要嚴格禁止地方政府從土地上的謀利,曹建海警告說,我們發現,地方政府的謀利最后都變成公眾的負擔,公眾在現有比較高的稅負基礎上又加了一成。這樣,地方政府就變成了一個私人公司,與開發商走到一起,貪婪成癮,失去了公共管理的功能,與公眾的意愿完全背離。所以,只有打破地方政府對土地的壟斷,房地產價格才會減下來,房地產市場才會真正意義上地搞活。

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